Dire que Berne est la «capitale» du pays est faux. La plupart des Suisses le savent. Même la désignation courante de «Bundesstadt» (fr. «ville fédérale»; it. «città federale») n’est pas correcte au sens strict. La Constitution fédérale de 1999 n’en fait pas mention. Seule une loi (art. 58 de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration de 1997) atteste que Berne est le siège du Conseil fédéral, des Départements fédéraux et de la Chancellerie fédérale. Et la loi sur le Parlement de 2002 (art. 32) spécifie que Berne est le siège de l’Assemblée fédérale. Jusqu’en 1848, même la question de savoir si la Suisse ne devait avoir qu’une «capitale» unique, ou si plusieurs villes devaient tenir ce rôle selon un principe de rotation, suscitait une vive controverse.

Au-delà de nos frontières, force est de constater que les plus petits pays européens en termes de population possèdent souvent des capitales puissantes: Copenhague, Bruxelles, Lisbonne, Vienne, Prague ou Budapest, fruit de leur tradition monarchique. Néanmoins, la position relativement modeste de la ville de Berne est frappante. En termes de population, elle ne se place qu’au quatrième rang des villes suisses, loin derrière Zurich, Genève et Bâle, et juste devant Lausanne. Comment est-on arrivé à cette situation pour le moins surprenante?

Construction de l’esplanade devant le Palais fédéral. Photographie prise vers 1895.
Bibliothèque de la Bourgeoisie de Berne

Régences itinérantes

Jusqu’en 1798, la Confédération des Treize Cantons n’avait pas de capitale. Les émissaires confédérés se réunissaient deux fois par an en Diète fédérale. Depuis 1712, ces Diètes se tenaient à Baden et à Frauenfeld, toutes deux villes municipales. Soleure abritait le siège de l’importante légation française. En revanche, les États européens disposaient d’une capitale depuis au moins le XVIe siècle, même si des tensions existaient parfois entre le lieu de résidence du souverain et la capitale. L’Empire allemand faisait exception. Le siège permanent du gouvernement remplaça définitivement la cour itinérante qui avait été la forme habituelle du pouvoir jusqu’à la fin du Moyen Âge.

Diète fédérale à Baden en 1531.
Musée national suisse

Quatre capitales en cinq ans

Ce n’est qu’à la formation de la «République une et indivisible» en 1798 que l’Helvétie exigea une capitale sur le modèle français. Berne ayant opposé à l’invasion française une résistance militaire acharnée, il était hors de question pour l’envahisseur d’octroyer le statut de capitale à la ville la plus puissante du nord des Alpes. La jeune République helvétique désigna Aarau en 1798, mais pour quatre mois seulement. Il devint en effet rapidement évident que les locaux disponibles dans cette petite ville municipale étaient insuffisants et le gouvernement déménagea à Lucerne. Pourtant, le gouvernement se réfugia à Berne dès mai 1799, lors de la deuxième coalition, puis à Lausanne en septembre 1802 pour une courte période, où il se sentait plus en sécurité après le retrait des troupes françaises.

L’acte de Médiation de 1803 évita à nouveau de définir clairement le lieu où le gouvernement allait siéger. Six villes eurent cet honneur, à tour de rôle: Fribourg, Soleure, Bâle, Berne, Zurich et Lucerne. Dès 1815, on réduisit leur nombre aux trois dernières, pour une période de deux ans chacune.

La coupole du Palais fédéral en construction. Photographie datant de 1900.
Bibliothèque de la Bourgeoisie de Berne

Une carte postale datée de 1908 désigne le palais fédéral comme le «Palais fédéral de Berne».
Musée national suisse

Lucerne? Zurich? Berne, ou encore Zofingue?

Lorsque les nouveaux élus au Conseil national et au Conseil aux États se réunirent le 6 novembre 1848 à Berne, lieu de la dernière Diète fédérale, le nouvel État fédéral ne possédait pas encore de capitale. Cette question avait été délibérément exclue lors de la rédaction de la Constitution et sa réponse laissée aux chambres. Le débat décisif se déroula le 28 novembre. Si Berne, Zurich et Lucerne remportèrent la majorité des voix, il y en eut aussi en faveur de petites villes telles que Aarau ou Zofingue. Le signe clair d’un fédéralisme profondément ancré: aucun chef-lieu cantonal d’importance ne se verrait attribuer le siège de la Confédération! Zurich ne réussit pas à remporter nettement les voix de Suisse orientale, aussi Berne se retrouva-t-elle sans conteste en tête du premier tour de scrutin (58 conseillers nationaux et 21 conseillers aux États votèrent en faveur de la ville de l’Ours, Zurich obtint 38 voix et Lucerne 9).

L’honneur et la charge – enthousiasme modéré à Berne

En 1848, la nouvelle Confédération ne disposait que de moyens limités et transmit à la ville de Berne aussi bien l’honneur d’abriter son siège, que les charges qui l’accompagnaient. La ville devait mettre des locaux à disposition du gouvernement, du Parlement et de l’administration. Le Conseil d’État bernois à majorité radicale se montra ravi de la décision de l’Assemblée fédérale. La riche bourgeoisie de Berne se retira et déclara que le siège fédéral incombait à la municipalité. Et les autorités municipales bernoises conservatrices ne purent que partiellement rallier l’Assemblée municipale à cette cause le 18 décembre: 419 Bernois se déclarèrent prêts à accepter l’honneur et les obligations, 313 les rejetèrent. Le 27 décembre 1848, l’Assemblée fédérale désigna définitivement Berne comme siège de la Confédération suisse.

Le gouvernement, le Parlement et l’administration furent installés dans des locaux provisoires jusqu’en 1857, année où l’aile ouest du Palais fédéral actuel qui avait coûté deux millions de francs, fut terminée. Berne dut procéder à des emprunts et prélever des impôts extraordinaires pour financer les travaux. En 1874, la ville remboursa plusieurs de ses créances pour un montant de 500 000 francs et remit le bâtiment à la Confédération.

Au début du XXe siècle, il était encore question du Palais du gouvernement fédéral de Berne. Comme sur ce cliché destiné aux cours de géographie à l’école vers 1930.
Musée national suisse

Prix de consolation

Berne accueillit par la suite les Archives fédérales et la Bibliothèque nationale suisse. Afin d’équilibrer les choses, Zurich se vit attribuer l’École polytechnique fédérale (EPF) en 1855 et le Musée national suisse en 1891. Lausanne devint le siège du Tribunal fédéral en 1874. Lucerne abrite depuis 1917 le siège du Tribunal fédéral des assurances (aujourd’hui composé de deux cours de droit social sous l’égide du Tribunal fédéral) et, depuis 1918, celui de la Caisse nationale en cas d’accidents. Eu égard à sa position au cœur de la Suisse catholique, Lucerne se vit même proposer un siège épiscopal en 1848 comme prix de consolation… La décentralisation s’est encore accrue depuis les années 1990. L’Office fédéral de la statistique, l’Office fédéral de la communication et l’Office fédéral du logement sont actuellement situés à Neuchâtel, Bienne et Granges. Le nouveau Tribunal pénal fédéral s’est établi à Bellinzone en 2004 et le Tribunal administratif fédéral est à Saint-Gall depuis 2012.

Résultat: la Suisse, un pays polycentrique

Bien que la Suisse joue un rôle sans commune mesure sur la scène économique internationale et en partie aussi sur le plan politique, elle dispose d’une modeste «capitale». Il y a quatre raisons principales à cela.

1. La volonté, claire, de n’accorder à Berne qu’une importance limitée. La politique de la Confédération a obéi à un fédéralisme prononcé en répartissant les tribunaux, les hautes écoles, les musées et les offices dans tout le pays. À cet égard, elle a sciemment tenu compte des régions linguistiques.

2. Le choix de Genève comme siège de la Société des Nations (1919) fit perdre à Berne le statut international qu’elle possédait au XIXe siècle grâce à la neutralité suisse avec l’Union télégraphique internationale en 1868, l’Union postale universelle en 1874, l’Union interparlementaire en 1891 ou le Bureau International de la Paix en 1892, lauréat du Prix Nobel de la paix en 1910. L’élection de Genève comme second siège de l’Organisation des Nations unies en 1948 confirma définitivement le rôle de centre de relations internationales.

3. Berne perdit son pouvoir économique au profit de Bâle et Zurich au XXe siècle. D’importantes entreprises locales furent rachetées, comme Wander, Tobler ou la Banque populaire. Et, en renonçant à son aéroport intercontinental en faveur de Kloten, la domination économique échut définitivement à Zurich.

4. C’est probablement la raison pour laquelle le secteur des médias des bords de la Limmat imposa aussi très clairement sa domination sur ce marché. Zurich est aujourd’hui le centre alémanique de la presse, de la radio et de la télévision.