Assemblée communale à Aarau, 1958.
Assemblée communale à Aarau, 1958. Musée national suisse

Le fondement de la démocra­tie fédérale

En Suisse, les communes forment la base de l’engagement démocratique citoyen. Mais depuis quelques années, leur marge de manœuvre s’érode continuellement.

René Roca

René Roca

René Roca possède un doctorat en histoire, enseigne au lycée et dirige l’institut de recherche sur la démocratie directe (www.fidd.ch).

Depuis déjà quelques années, les cantons suisses plaident toujours plus en faveur de l’harmonisation au niveau communal, ce qui aboutit in fine à plus de centralisation. Tantôt le Conseil d’État promulgue des ordonnances que l’administration cantonale met en œuvre à l’échelon municipal (comme le plan d’études 21), tantôt c’est le parlement cantonal qui, en sa qualité d’instance législative, énonce de nouvelles lois entraînant réformes et restructurations dont la mise en œuvre et le financement interviennent au niveau des communes (comme la nouvelle loi sur les soins hospitaliers). De plus en plus de coûts sont imposés au budget des communes qui voient leur marge de manœuvre se réduire comme peau de chagrin. Dans ce contexte de démantèlement croissant des structures décentralisées, le canton encourage également les fusions entre communes. Cette évolution affaiblit les communes, qui au bout du compte acceptent de fusionner avec une autre, en particulier si le canton leur verse des subsides. Pour le canton, des entités anonymes de plus large envergure, dirigées par un personnel communal «professionnel», représentent une aubaine dans la mesure où il peut ainsi faire passer des interventions politiques par le biais d’une stratégie «descendante». Mais cela sape un peu plus à chaque fois le fédéralisme, et avec lui le principe de subsidiarité. Il est essentiel d’aiguiser la conscience historique et de mettre en lumière l’importance capitale de la «liberté communale» pour la démocratie suisse au cours de l’Histoire.
Reportage télévisé sur la fusion des communes du Grand Neuchâtel, 13.11.2019. RTS

L’importance de la liberté communale

L’historien suisse Adolf Gasser (1903–1985) a fait connaître comme personne l’importance, dans l’histoire de la Suisse, de la «liberté communale» et avec elle, celle du principe coopératif. Selon lui, l’histoire de l’Europe est fortement marquée par deux conceptions différentes, «la domination et la coopération». Ces deux phénomènes s’opposent, soutenait l’historien, suivant des principes de développement complètement antagonistes: le monde de ceux qui construisent un corps étatique depuis le haut et celui de ceux qui construisent le leur depuis le bas. En d’autres termes, le monde de la subordination et celui de la coordination, le monde de la centralisation et celui du fédéralisme, le monde de la gestion par les ordres et celui de la gestion autonome, le monde de la servitude des communes et celui de leur liberté: «L’opposition domination-coopération est peut-être la plus importante de toutes celles qui ont modelé l’histoire sociale. Dans le couple État autoritaire – État citoyen se joue quelque chose de tout simplement fondamental, à savoir les bases élémentaires de la vie des êtres humains en communauté.» Dans son œuvre principale, Gemeindefreiheit als Rettung Europas («La liberté communale, salut de l’Europe», non traduit), Gasser observait que c’était le principe d’organisation coopératif qui conduisait à une éthique communale de la communauté et soutenait par là même le fédéralisme lié au principe de subsidiarité: «Alors que dans les États autoritaires et bureaucratiques, la politique et la morale se trouvent sur deux plans radicalement distincts, dans les États socialement communaux, elles sont indissociables l’une de l’autre. De ce fait, le principe d’organisation coopérative sur lequel se fonde le corps communal bâti sur un mode ascendant peut être vu comme particulièrement approprié à “l’éthique communautaire communale”.»
Urnäsch (AR), avec la maison communale à côté de l’église, sur une carte postale de 1908.
Urnäsch (AR), avec la maison communale à côté de l’église, sur une carte postale de 1908. Musée national suisse
Pour la Confédération suisse, ce principe coopératif est tangible depuis le haut Moyen Âge, inscrit en toutes lettres dans les recueils connus sous le nom de Talbücher, par exemple. Il a toujours fait partie intégrante de l’esprit confédéré. Ce mode de pensée s’exprime avec une force particulière dans une citation de l’historien suisse Wolfgang von Wartburg (1914-1997): «Ces corps communaux, petits, naturels, autonomes, sont devenus l’école et le terreau de la liberté et de la démocratie suisses, et ils le sont aujourd’hui encore.» Avec la fondation de la Confédération, les cantons perdent la souveraineté qui les caractérisait dans le cadre de la fédération d’États, tout en pouvant exercer une influence potentiellement importante à l’échelon fédéral à travers le Conseil des États et le principe de la majorité des cantons. Mais qu’en est-il des communes?
Médaille historique, connue sous le nom de Bundestaler de Jakob Stamper, XVIe siècle.
Médaille historique, connue sous le nom de Bundestaler de Jakob Stamper, XVIe siècle. Musée national suisse

Un référen­dum des communes à l’échelle fédérale?

Ces dernières années, il apparaît de plus en plus clairement que, du fait de la complexité croissante des missions, de la judiciarisation et du transfert croissant des compétences au canton et à l’État fédéral, les communes ont de plus en plus de difficulté à remplir leurs missions de manière autonome. Selon un sondage mené à intervalle régulier depuis 1994 auprès des secrétaires communaux et municipaux, l’autonomie des communes est de plus en plus limitée. Pour contrer cette évolution et renforcer le système de milice autant que l’autonomie des communes, l’Association des Communes Suisses (ACS) a lancé en 2017 l’idée d’étendre le droit de référendum aux communes à l’échelle fédérale. Cette suggestion est le fruit d’une réflexion sur la diminution toujours plus grande de la marge de manœuvre des communes. L’ACS veut empêcher que les communes deviennent un simple organe exécutif du gouvernement fédéral et des cantons. Elle souligne: «L’autonomie des communes constitue un rempart contre les tendances centralisatrices. […] Lorsque des communes autonomes accomplissent une part significative des affaires publiques, la répartition du travail est verticale. L’autonomie des communes remet le pouvoir fédéral et cantonal à leur juste place.» L’ACS constate que le seul moyen de préserver le fédéralisme spécifiquement suisse et la démocratie directe est de laisser les municipalités déployer leur vertu intégratrice aux trois niveaux étatiques, y compris à l’avenir. Les communes doivent pouvoir conserver une marge de manœuvre en propre. Ce n’est qu’avec cette liberté que les citoyens et citoyennes s’intéresseront aux activités de milice au niveau communal. Comment y parvenir?
Jusqu’en 1946, la commune bernoise de Mullen était la plus petite de Suisse. Elle a ensuite fusionné avec celle de Tschugg.
Jusqu’en 1946, la commune bernoise de Mullen était la plus petite de Suisse. Elle a ensuite fusionné avec celle de Tschugg. Musée national suisse / ASL
Dernièrement, des mécanismes purement institutionnels ont été mis au point pour préserver l’autonomie des communes. Ainsi, un «référendum des communes» existe déjà dans sept cantons (Bâle-Campagne, Grisons, Jura, Lucerne, Soleure, Tessin et Zurich). Les communes peuvent y lancer un référendum contre des actes législatifs cantonaux pour inviter le peuple à se prononcer par les urnes. Le nombre de communes nécessaire pour la tenue d’un référendum des communes varie d’un canton à l’autre. Aucun n’impose cependant de nombre minimum d’habitants et habitantes, ni ne prend en compte l’importance de la population des différentes communes. Ce mécanisme renforce la position des communes au sein du canton. Elles peuvent ainsi contester les décisions du parlement cantonal qui les affectent particulièrement en exigeant une votation populaire.
Sept cantons donnent à leurs communes la possibilité de lancer un référendum contre les décisions cantonales pour obtenir l’avis du peuple.
Sept cantons donnent à leurs communes la possibilité de lancer un référendum contre les décisions cantonales pour obtenir l’avis du peuple. Musée national suisse / ASL
L’ACS va cependant plus loin en proposant que ce dispositif existant à l’échelon cantonal soit complété par un référendum des communes au niveau fédéral. Ainsi, le peuple pourrait être appelé à arbitrer les propositions de loi perçues comme une menace pour la liberté d’action des communes, afin qu’il tranche en faveur de la décision gouvernementale ou qu’il donne raison aux communes. Du point de vue pratique, les tenants de cette idée proposent un minimum de 200 communes dans au moins 15 cantons pour permettre un référendum. En 2017, le conseiller national PDC Stefan Müller-Altermatt a tenté, au moyen d’une initiative parlementaire, de lancer au niveau fédéral le référendum des communes imaginé par l’ACS. Mais l’année suivante, le Conseil national a clairement rejeté l’initiative après un débat relativement court. À ce propos, on peut se demander si, au nom du principe de subsidiarité et de la structure démocratique ascendante, il ne faudrait pas plutôt étendre d’abord le référendum des communes à d’autres cantons avant que de l’envisager à l’échelon fédéral. Ce qui est sûr, en revanche, c’est que de tels débats stimulent la réflexion sur les instruments politiques susceptibles de permettre aux communes de contribuer à l’avenir au système fédéraliste de la Suisse.

Une concep­tion républi­caine de la liberté

Il faut viser le renforcement du système de milice et de l’autonomie des communes afin de préserver la qualité de la démocratie et d’éviter que les individus ne délaissent une vie publique tournée vers l’intérêt général. En effet, aujourd’hui comme hier, il importe que le petit espace des communes soit le lieu où se pose la première pierre de l’engagement citoyen en faveur du bien commun. C’est ce qui fait de notre conception républicaine de la liberté la base du système fédéraliste et subsidiaire de la Suisse, et ce qu’il nous faut préserver.

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