Landsgemeinde à Glaris. Probablement à la fin du 19e siècle. — **Landsgemeinde à Glaris. Probablement à la fin du 19^e siècle.** Musée national suisse

La Landsgemeinde en Suisse et sa contribution à la démocratie directe

La Landsgemeinde de Glaris est organisée chaque premier dimanche du mois de mai. L’histoire de cette tradition démocratique précoce remonte au Moyen Âge.

René Roca

René Roca possède un doctorat en histoire, enseigne au lycée et dirige l’institut de recherche sur la démocratie directe fidd.ch.

Cette année encore, la Landsgemeinde du canton d’Appenzell Rhodes-Intérieures se tiendra le dernier dimanche d’avril, suivie par celle de Glaris le premier dimanche de mai. Il s’agit des deux seuls cantons suisses qui organisent encore une Landsgemeinde, assemblée en plein air au cours de laquelle citoyennes et citoyens élisent les autorités et prennent des décisions concernant les affaires locales. Riche d’une longue histoire en Suisse, cette tradition a contribué à l’émergence et au développement de la démocratie directe.

Les origines de la Landsgemeinde remontent au bas Moyen Âge (du 13^e au 15^e siècle). Bien que l’on ne dispose d’aucune source plus ancienne, des assemblées comparables existaient probablement déjà sur le territoire de la Suisse à l’époque celtique et germanique. Du 13^e siècle à son indépendance en 1648, la Confédération faisait partie du Saint-Empire romain germanique. Les cantons campagnards de l’ancienne Confédération (1291–1798), à savoir Uri, Schwytz, Obwald et Nidwald, Zoug, Appenzell et Glaris disposaient tous d’une Landsgemeinde, sous une forme ou une autre, à partir du bas Moyen Âge. On trouvait dans ces cantons des Alpes et des Préalpes des terres en propriété collective, essentiellement sous la forme de forêts, de biens communaux et d’alpages. Administrées et exploitées par les cantons, ces terres appartenaient pour la plupart à de petites communautés comme les communes. Leur exploitation selon le principe coopératif fut déterminant pour la prise de conscience politique de la population. C’est sur cette base que la société civile coopérative réglée par les communes vit le jour en Suisse. Les communes organisées selon le principe coopératif, tout comme la Landsgemeinde organisée au niveau cantonal, jouaient un rôle clé dans ce contexte. L’ancienne Confédération s’imposa ainsi comme un contre-modèle aux pouvoirs autoritaires européens, marqués par l’absolutisme.

**Une scène de la Landsgemeinde d’Appenzell de 1966.** Musée national suisse

L’immédiateté impériale, un aspect clé

Dans le canton d’Uri, on organisait déjà des Landsgemeinde depuis 1231. À Schwytz, les premières mentions remontent à 1294. L’immédiateté impériale revêtait une grande importance pour ces deux cantons: en d’autres termes, aucune puissance «intermédiaire» (concrètement: la noblesse) ne se dressait entre la population et l’empereur du Saint Empire. De nombreuses sources écrites rapportent que des assemblées étaient régulièrement organisées dans les régions rurales suisses, comme partout dans le Saint Empire, depuis le bas Moyen Âge. Celles-ci avaient lieu généralement une fois au printemps et une fois en automne. Elles étaient la plupart du temps présidées par des baillis ou des ammans nommés par le seigneur foncier. Après l’expulsion de Suisse alémanique des Habsbourg et de la noblesse alliée, les communautés paysannes choisirent elles-mêmes ces représentants au sein de leurs propres rangs. Ils furent souvent issus des mêmes familles pendant des décennies, car cette pratique avait fait ses preuves, tandis que l’assemblée avait le pouvoir de sanctionner une gestion défaillante. Le terme allemand Landsgemeinde (littéralement «assemblée du pays») s’imposa au fil du temps pour désigner ces assemblées.

Unterwald disposait d’une Landsgemeinde depuis 1309. Lorsque le territoire fut divisé en deux «États» au milieu du 14^e siècle, Obwald et Nidwald disposèrent chacun de leur propre Landsgemeinde, mais durent se partager une voix à la Diète. Dans l’ancienne Confédération, la Diète faisait office de trait d’union politique entre cantons ruraux et cantons-villes. La Landsgemeinde fut adoptée à Zoug en 1376, à Appenzell en 1378 et à Glaris en 1387. Bien que tous les cantons campagnards jouissent de l’immédiateté impériale, ce statut leur fut sans cesse contesté. Ils durent lutter, du 13^e au 15^e siècle, pour conserver leurs privilèges impériaux et ne pas être absorbés par une principauté qui s’immiscerait alors entre eux et l’empereur. Les cantons-villes furent d’ailleurs confrontés au même défi.

La Landsgemeinde, instance souveraine

La Landsgemeinde constituait l’instance suprême des cantons campagnards. Aucune séparation des pouvoirs n’était encore pratiquée. Elle était à la fois une assemblée législative et administrative, la plus haute autorité électorale et une instance judiciaire. On y votait à main levée. Chaque année, une Landsgemeinde ordinaire était organisée en mai ou en juin, tandis que plusieurs Landsgemeinden extraordinaires étaient souvent organisées pour prendre des décisions importantes, comme celles en lien avec des campagnes militaires. Elles étaient convoquées et présidées par le landamman, lequel donnait aussi la parole et faisait procéder au vote.

**Représentation de la première Landsgemeinde de Glaris, en 1387.** Wikimédia / Georg-Eckert-Institut

La cérémonie solennelle qui ouvrait chaque Landsgemeinde par un serment, ou encore par un office religieux, s’inscrivait dans la culture chrétienne. La participation à la Landsgemeinde était obligatoire pour toute personne de bonne moralité. Le droit de vote était accordé à partir de 14 ou 16 ans, mais celui-ci était encore réservé à la population masculine. Tout citoyen ayant le droit de vote disposait également du droit de soumettre des propositions quant à un objet en délibération. La Landsgemeinde se réunissait à des horaires établis, en plein air, sur une place dédiée.

À l’époque de l’ancienne Confédération, plusieurs régions et vallées subordonnées à des cantons ou des villes disposaient également de leur propre Landsgemeinde, à l’instar des communautés de vallée d’Urseren, de Bellinzone et d’Engelberg, de la république de Gersau à partir de 1433, de la Marche, d’Einsiedeln et de Küssnacht, de la communauté de vallée de l’Entlebuch et du comté du Toggenbourg. Si l’on ne pouvait certes pas parler de «Landsgemeinde souveraine» (hormis à Gersau) dans ces territoires sujets, certains jouissaient néanmoins d’un degré élevé d’autonomie interne, qu’ils préservaient et défendaient généralement avec acharnement.

Pas de patriciat en Suisse

Aux 13^e et 14^e siècles, le pouvoir politique (soit le titre de landamman, le Conseil et le tribunal) était détenu par la noblesse et des familles de la noblesse ministérielle, mais également, comme à Schwytz, par une classe dirigeante issue de la paysannerie. Nobles et ministériaux furent renversés ou remplacés au cours des 14^e et 15^e siècles. Parallèlement, un processus de déféodalisation des terres et de l’Église s’opéra au profit des paysans et des paroissiens. Le pouvoir passa alors aux mains de «gros paysans» et de familles de magistrats qui acquirent influence et pouvoir, notamment en Appenzell et à Glaris, à travers le mercenariat, la propriété de terres et de capitaux, ainsi que des activités industrielles et commerciales. Des personnalités d’envergure jouèrent régulièrement un rôle majeur dans ces développements, tout en étant à l’origine de conflits. La lutte contre les abus de pouvoir était un thème récurrent des Landsgemeinden. Dans les cantons campagnards, la désignation des fonctionnaires se caractérisait par une certaine perméabilité sociale: les classes inférieures avaient elles aussi la possibilité d’accéder à des fonctions importantes. Malgré l’existence d’une classe dirigeante dans les cantons à Landsgemeinde, aucun patriciat ne se forma.

**Activité lucrative, le mercenariat permit à de nombreuses familles, même dépourvues de titres de noblesse, d’accéder à une classe sociale supérieure. Panneau scolaire de 1936.** Burkhard Mangold / Ingold Verlag

La Landsgemeinde était donc une forme d’organisation égalitaire, au sens que les cercles dirigeants devaient régulièrement trouver un consensus avec le peuple. Un système de tirage au sort fut également mis en place à certaines périodes afin de couper court à l’achat d’offices. La Landsgemeinde constituait un symbole d’unité exceptionnel entre le gouvernement et le peuple.

Des démocraties prémodernes dans d’autres régions d’Europe également

Parallèlement aux Landsgemeinden helvétiques, de telles formes de «démocraties prémodernes» existaient aussi dans certaines régions d’Europe. On trouve ainsi, au bas Moyen Âge, des territoires organisés selon des principes démocratiques dans les vallées des Alpes et des Pyrénées, sur des rivages reculés de la mer du Nord en Frise et en Dithmarse, dans le massif allemand du Hotzenwald, ainsi que dans la forêt de Roumare, en France. Le nombre de territoires dotés de systèmes démocratiques diminua toutefois durant l’époque moderne. Ils furent repoussés vers ce qui allait devenir la Suisse, et subsistèrent dans les Grisons, à Uri, Schwytz, Unterwald, Zoug, Glaris, Appenzell et en Haut-Valais. Les autres finirent par être occupés puis gouvernés par les monarchies et principautés européennes, alors en pleine expansion.

Seule la République helvétique fit vaciller les Landsgemeinden

La Landsgemeinde devint aussi une forme de société établie au sein de la Confédération après l’officialisation de son indépendance en 1648. Ce n’est qu’avec la Révolution helvétique de 1798 et l’occupation militaire française qu’elle fut mise en grande difficulté et finit par être abolie. La nouvelle constitution helvétique centraliste fit perdre toute autonomie aux cantons et communes, et les relégua au rang de simples organes d’exécution. Pour de nombreux citoyens, la Landsgemeinde restait toutefois l’incarnation même de la démocratie et de la liberté. En 1803, la Médiation permit aux cantons de la réintroduire, ce que firent tous les cantons campagnards. Il fallut toutefois adapter en permanence son organisation et ses compétences au droit prépondérant, comme fut le cas dans l’acte de Médiation de 1803, dans le Pacte fédéral de 1815 ainsi que dans le cadre de la Constitution fédérale de 1848 et de sa révision totale de 1874. La Landsgemeinde évolua durant la deuxième moitié du 19^e siècle, passant d’une forme de démocratie «prémoderne» à une forme moderne et éclairée.

**Le Pacte fédéral de 1815 devait conserver une certaine souplesse afin d’intégrer la Landsgemeinde, instrument de démocratie directe.** Musée national suisse

Au 19^e siècle, l’exemple de la Landsgemeinde valut à de nombreux cantons suisses, mais aussi à la Confédération, de connaître un véritable élan de démocratisation. La Landsgemeinde servit régulièrement de «modèle démocratique» aux insurgés et opposants lors de divers conflits de l’ancienne Confédération, et en particulier après 1798.

Elle joua notamment un rôle de premier plan lors de la Régénération à partir de 1830: le canton de Saint-Gall fut ainsi le premier en Suisse à introduire le veto législatif (précurseur du référendum facultatif) dans sa nouvelle constitution de 1831, en s’inspirant de la Landsgemeinde du canton voisin de Glaris (aux côtés des deux Appenzell). Au fil du temps, tous les cantons suisses introduisirent le veto législatif, de même qu’une forme d’initiative populaire. Enfin, la forme de démocratie incarnée par la Landsgemeinde trouva son expression lors de l’introduction au niveau fédéral des droits populaires découlant de la démocratie directe, en particulier dans le cadre de la révision de la Constitution de 1874. L’introduction du référendum facultatif marqua une fusion de la démocratie libérale représentative et de la démocratie d’assemblée, s’inspirant de l’exemple historique de la Landsgemeinde. Elle ouvrit également la voie à l’introduction de l’initiative constitutionnelle en 1891.

Un instrument toujours d’actualité

Quelle est la situation actuelle en matière de Landsgemeinde en Suisse? Au niveau cantonal, elle ne subsiste qu’en Appenzell Rhodes-Intérieures et à Glaris. Quant à sa variante de district (Bezirkslandsgemeinde), on ne la retrouve plus que dans le canton de Schwytz. La Landsgemeinde cantonale fut abolie dès 1848 à Zoug et Schwytz, en 1928 à Uri, en 1996 à Nidwald, en 1997 en Appenzell Rhodes-Extérieures et en 1998 à Obwald. Depuis la séparation de l’Oberallmeind de Schwytz et de la corporation d’Uri avec l’État, respectivement en 1833 et 1888, deux institutions qui sont les héritières directes de la Landsgemeinde subsistent dans ces cantons. Le «Ring zu Ibach», place où se tient l’assemblée dans le canton de Schwytz, en est une magnifique expression.

Reportage TV sur la Landsgemeinde d’Appenzell au printemps 2022. RTS

Il s’agit là d’un exemple marquant de la manière dont la Landsgemeinde a contribué à la culture politique de la Confédération suisse. Le nom historique de la Suisse, la «Confédération», renvoie également à la Landsgemeinde. Il s’agit ainsi du seul pays au monde dont le nom indique la manière dont son peuple souhaite coexister.

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