Die Bezeichnung von Bern als «Hauptstadt» ist falsch. Das ist den meisten Schweizerinnen und Schweizern bekannt. Selbst die übliche Bezeichnung «Bundesstadt» (frz. «Ville fédérale»; it. «Città federale») ist streng genommen nicht korrekt. Die Bundesverfassung von 1999 enthält keine entsprechende Aussage. Erst auf Gesetzesebene (Art. 58 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes von 1997) wird festgehalten, dass Bern der Sitz des Bundesrats, der Departemente und der Bundeskanzlei ist. Und das Parlamentsgesetz von 2002 (Art. 32) bestimmt Bern als Sitz der Bundesversammlung. Bis 1848 war sogar umstritten, ob die Schweiz eine einzige «Hauptstadt» benötigt oder ob nicht eher ein Rotationsprinzip mit mehreren Vororten angemessen wäre.

Blickt man über die Grenze, so stellt man fest, dass die bevölkerungsmässig kleineren Länder Europas oft dominierende Hauptstädte haben: zum Beispiel Kopenhagen, Brüssel, Lissabon, Wien, Prag oder Budapest. Dies hat mit ihrer monarchischen Tradition zu tun. Dennoch ist die vergleichsweise bescheidene Position der Stadt Bern auffällig. Sie ist heute bevölkerungsmässig nur noch viertgrösste Stadt der Schweiz, deutlich hinter Zürich, Genf und Basel und nur noch knapp vor Lausanne. Wie kam es zu dieser erstaunlichen Situation?

Bau der Terrasse vor dem Bundeshaus. Das Bild entstand um 1895.
Burgerbibliothek Bern

Wandernde Regentschaften

Bis 1798 kam die Eidgenossenschaft der 13 Stände ohne Hauptstadt aus. Zweimal jährlich trafen sich die Vertreter des lockeren Staatenbundes zur Tagsatzung. Seit 1712 geschah dies in den Landstädten Baden und Frauenfeld. Der Sitz der wichtigen französischen Gesandtschaft lag in Solothurn. Die Staaten Europas besassen dagegen spätestens seit dem 16. Jahrhundert eine Hauptstadt – auch wenn es manchmal Spannungen zwischen dem Ort der Residenz des Herrschers und der Hauptstadt gab. Eine Ausnahme blieb das Deutsche Reich. Der feste Regierungssitz löste definitiv das Reisekönigtum ab, das bis ins Spätmittelalter der Herrschaftsausübung gedient hatte.

Die Tagsatzung in Baden von 1531.
Schweizerisches Nationalmuseum

Vier Hauptstädte in fünf Jahren

Erst die Bildung der «einen und unteilbaren Republik» 1798 in der Helvetik setzte nach französischem Vorbild eine Hauptstadt voraus. Da Bern dem französischen Einmarsch entschiedene militärische Abwehr entgegengesetzt hatte, kam der Hauptort des bislang mächtigsten Stadtstaates nördlich der Alpen für die Invasoren als Hauptstadt nicht in Frage. Den Zuschlag in der jungen Helvetischen Republik erhielt 1798 Aarau – für gerade mal vier Monate. Bald war nämlich klar, dass die Räumlichkeiten im Landstädtchen nicht ausreichten und man zog nach Luzern. Doch schon im Mai 1799 floh die Regierung angesichts des 2. Koalitionskriegs nach Bern und im September 1802 flüchtete sie für kurze Zeit nach Lausanne, wo sie sich nach dem Abzug der französischen Truppen besser geschützt fühlte.

Die Mediationsakte von 1803 vermied wieder einen klaren Regierungssitz. Mit der Rotation zwischen Freiburg, Solothurn, Basel, Bern, Zürich und Luzern wurden gleich sechs Städte mit dieser Ehre bedacht. Ab 1815 reduzierte man sie auf die drei letztgenannten für jeweils zwei Jahre.

Die Bundeshauskuppel im Bau. Das Bild stammt aus dem Jahr 1900.
Burgerbibliothek Bern

Auf einer Postkarte von 1908 wird das Bundeshaus als «Berner Bundespalast» bezeichnet.
Schweizerisches Nationalmuseum

Luzern? Zürich? Bern, oder sogar Zofingen?

Als der neu gewählte National- und Ständerat am 6. November 1848 in Bern, dem Ort der letzten Tagsatzung, erstmals zusammentrat, besass der neue Bundesstaat weiterhin keine Hauptstadt. Man hatte die Frage bei der Ausarbeitung der Verfassung bewusst ausgeklammert und überliess sie den Räten. Am 28. November kam es zur entscheidenden Debatte. Auch wenn Bern, Zürich und Luzern im Vordergrund standen, gab es auch Voten für Kleinstädte wie Aarau oder Zofingen. Ein deutliches Zeichen eines ausgeprägten Föderalismus: keiner grossen Kantonshauptstadt sollte der Sitz des Bundes zugestanden werden! Zürich gelang es nicht, die Stimmen aus der Ostschweiz klar für sich zu gewinnen und so schwang Bern bereits im ersten Wahlgang deutlich obenaus: 58 National- und 21 Ständeräte stimmten für die Mutzenstadt. Zürich kam auf 38 und Luzern auf 9 Stimmen.

Ehre heisst Lasten - mässige Begeisterung in Bern

Die neue Eidgenossenschaft verfügte 1848 nur über bescheidene Mittel und reichte mit der Ehre des Regierungssitzes auch die Lasten dafür an Bern weiter. Die Stadt musste die Räumlichkeiten für Regierung, Parlament und Verwaltung zur Verfügung stellen. Die radikale Kantonsregierung zeigte sich begeistert vom Entscheid der Bundesversammlung. Die wohlhabende Burgergemeinde zog sich aus der Sache und erklärte, der Bundessitz sei Aufgabe der Einwohnergemeinde. Und die konservativen Stadtbehörden konnten die Gemeindeversammlung am 18. Dezember nur halbwegs für die Sache gewinnen: 419 Berner nahmen die Ehre und Verpflichtung an, 313 lehnten sie ab. Darauf bestimmte die Bundesversammlung am 27. Dezember 1848 Bern definitiv zum Bundessitz.

Regierung, Parlament und Verwaltung kamen in Provisorien unter, bis 1857 das heutige Bundeshaus West für zwei Millionen Franken fertig gestellt war. Bern musste dafür Anleihen aufnehmen und eine ausserordentliche Steuer erheben. 1874 kaufte sich die Stadt für 500'000 Franken von weiteren Verpflichtungen frei und übergab das Gebäude der Eidgenossenschaft.

Anfang des 20. Jahrhunderts wurde noch vom Berner Bundesregierungspalast gesprochen. Wie auf diesem Schuldia zur Geografie von circa 1930.
Schweizerisches Nationalmuseum

Trostpreise

Bern erhielt in der Folge das Bundesarchiv und die Nationalbibliothek. Im Bemühen um Ausgleich gingen 1855 die Eidgenössische Technische Hochschule (ETH) und 1891 das Landesmuseum nach Zürich. Lausanne erhielt 1874 das Bundesgericht. Luzern ist seit 1917 Standort des Eidgenössischen Versicherungsgerichts (heute: sozialrechtliche Abteilung des Bundesgerichts) und seit 1918 der Eidgenössischen Unfallversicherungsanstalt. Für Luzern als Zentrum der katholischen Schweiz schlug man 1848 als Trostpreis sogar den Sitz eines Erzbistums vor… Die Dezentralisierung wurde seit den 1990er-Jahren nochmals verstärkt. Die Bundesämter für Statistik, für Kommunikation und für Wohnungsbau arbeiten heute in Neuenburg, Biel und Grenchen. Das neue Bundesstrafgericht ist seit 2004 in Bellinzona angesiedelt und das Bundesverwaltungsgericht seit 2012 in St. Gallen.

Ergebnis: Die Schweiz, ein polyzentrisches Land

Obwohl die Schweiz international in Bezug auf die Wirtschaft und zum Teil auch in Bezug auf die Politik eine überproportionale Rolle spielt, verfügt sie über eine bescheidene «Hauptstadt». Vier Gründe sind dabei massgebend:

1. Man wollte und will Bern klein halten: Die eidgenössische Politik pflegte einen ausgeprägten Föderalismus und verteilte Gerichte, Hochschulen, Museen und Ämter auf die Regionen des Landes. Sie berücksichtigte dabei bewusst auch die Sprachregionen.

2. Mit der Wahl von Genf als Sitz des Völkerbunds (1919) büsste die Stadt Bern an internationalem Gewicht ein, das sie dank der Neutralität der Schweiz im 19. Jahrhundert noch besessen hatte, etwa mit der Ansiedlung der Welttelegrafenunion 1868, des Weltpostvereins 1874, der Interparlamentarischen Union 1891 oder des Internationalen Friedensbüros 1892, das 1910 den Friedensnobelpreis erhielt. Die Wahl Genfs zum zweiten UNO-Sitz 1948 zementierte die Rolle dieser Stadt als Plattform für internationale Beziehungen.

3. Bern verlor im 20. Jahrhundert im Vergleich zu Basel und Zürich an Wirtschaftskraft. Ansässige grössere Firmen wurden übernommen (zum Beispiel Wander, Tobler, Volksbank). Und mit dem Verzicht auf den Interkontinental-Flughafen, der dann in Kloten entstand, ging die wirtschaftliche Dominanz definitiv an Zürich.

4. Wohl in Verbindung damit entstand auch im Medienbereich eine sehr ausgeprägte Marktführerschaft in der Limmatstadt. Zürich ist heute für die ganze Deutschschweiz das Zentrum für Presse, Radio und Fernsehen.