La politique suisse du consensus
La Confédération est dotée d’une constitution depuis 1848. Mais l’histoire de cet acte juridique encore en vigueur actuellement remonte à beaucoup plus loin. Sans ces prémices, l’État fédéral tel que nous le connaissons aujourd’hui n’existerait probablement pas.
René Roca
René Roca possède un doctorat en histoire, enseigne au lycée et dirige l’institut de recherche sur la démocratie directe fidd.ch.
Certains libéraux-radicaux, estimant qu’un changement ne pourrait guère avoir lieu en Suisse sans recours à la violence, exploitèrent le Sonderbund (comme dans la question des Jésuites), transformant le conflit en guerre civile à coup de propagande. De leur côté, les partisans du Sonderbund manœuvrèrent dans leur coin pour renforcer son aspect confessionnel, si bien que les conservateurs réformés, sympathisants des tendances politiques du Sonderbund, s’en détournèrent ou optèrent pour une position neutre.
Pour ce faire, il convient d’aborder deux évolutions importantes dans l’histoire de la Suisse: le principe de neutralité et celui de confédération. Ces deux principes furent constitutifs d’une «politique du consensus». On se penchera ensuite sur les tentatives de révision du Pacte fédéral pendant la Régénération et, pour finir, sur les efforts des pères fondateurs pour la création d’un État fédéral, fortement marqués par une volonté d’intégration.
Politique du consensus
Comme la Confédération était toujours impliquée dans de nombreuses alliances, cette déclaration de neutralité se heurta toutefois à plusieurs contradictions, et les intérêts politiques firent régulièrement obstacle à l’instauration de la paix. Les troupes mercenaires n’encourageaient pas non plus une politique extérieure reposant sur la confiance. Toutefois, la neutralité officiellement déclarée de la Suisse favorisa de plus en plus l’unité. Le pays, divisé d’un point de vue linguistique et confessionnel, put se développer de façon relativement indépendante après la reconnaissance de sa souveraineté internationale lors du traité de paix de Westphalie (1648). Par la suite, la Confédération réussit également à échapper aux guerres européennes de religion, de conquête et de succession de l’époque moderne. Le concept de neutralité armée se concrétisa pendant la guerre de Trente ans (1618-1648) avec le premier des défensionaux de la Confédération, le Défensional de Wil, en 1647. La Suisse arbitra elle-même les négociations pour régler pacifiquement les litiges qui survinrent dans un premier temps au sein des cantons, puis incita plus tard à l’adoption de mandats de protection incluant d’autres États.
Après les périodes difficiles de la République Helvétique (1798-1803) et de la Médiation (1803-1815), qui ont par ailleurs été la source d’impulsions importantes, la Suisse réussit à asseoir son indépendance et à renforcer la tradition du «consensus» dans sa politique. Pendant la Restauration (1815-1830), les cantons ont été des sortes de «laboratoires de la liberté», ce qui favorisa le développement de la démocratie au niveau des communes et des cantons. Ces processus, conduisant à une plus grande démocratie directe, furent autant d’expériences qui permirent d’éviter que les différends ne dégénèrent en violence politique.
Tentatives de révision du Pacte fédéral et guerre du Sonderbund
De plus, les libéraux-radicaux se mirent à exiger une révision du Pacte fédéral pour l’ajuster aux nouvelles constitutions cantonales. Si «l’appel» du Lucernois Kasimir Pfyffer donna une impulsion à cette démarche, la révision du Pacte fédéral se heurta à un obstacle politique d’envergure. Comme le Pacte fédéral ne contenait aucune disposition concernant sa révision, la Diète fut le théâtre de débats houleux pour décider si cette révision nécessitait l’unanimité ou la simple majorité.
Sur le plan économique, le Pacte Rossi prévoyait entre autres la libre circulation des personnes et des marchandises en Suisse ainsi qu’une unité monétaire. Probablement jugé trop ambitieux, le projet fut largement modifié dès la Diète de mai 1833. Accepté par une dizaine de cantons, il fut rejeté en juillet 1833 lors d’une votation populaire dans le canton de Lucerne, où aurait dû être installé le siège des nouvelles institutions, ce qui scella son échec. Les opposants au «projet d’Acte fédéral», principalement des conservateurs catholiques et réformés ainsi que des fédéralistes, avaient obtenu gain de cause en exigeant que toute modification du Pacte fédéral ne puisse être adoptée qu’à l’unanimité. Une deuxième tentative de révision échoua en 1833-1835. Il est toutefois indéniable que le Pacte Rossi, de même que trois autres projets non officiels, constitue un jalon important dans l’histoire de la Constitution fédérale. Mais si la première pierre était posée, le rythme était jugé trop lent par les libéraux-radicaux. C’est pourquoi ils poussèrent à la révolution, même si celle-ci devait s’accompagner de violations du Pacte fédéral et conduire avec la contre-offensive des conservateurs à la guerre du Sonderbund.
À l’issue de la courte guerre du Sonderbund, l’élaboration d’une nouvelle constitution permit d’affiner cette politique du consensus. C’est pourquoi ce processus, et finalement l’introduction de la Constitution fédérale, ne peuvent pas être qualifiés d’«instant zéro», contrairement à la thèse que soutient Rolf Holenstein dans son ouvrage sur le sujet (titre allemand: «Stunde Null»). Il convient toutefois de souligner que ce livre, qui se penche sur des comptes-rendus de particuliers et des rapports secrets, constitue une mine d’informations sur l’histoire de la naissance de la Confédération suisse, comblant ainsi plusieurs lacunes en matière de recherche. Mais ce qui est à retenir, c’est l’idée que la Constitution fédérale et l’État fédéral sont le résultat d’une longue évolution. Oskar Vasella précise dans ce contexte que «la volonté de se comprendre et l’esprit de tolérance» ont joué un rôle décisif dans l’histoire de la Suisse. Il ajoute également: «La réalisation de [ce] fondement éthique nécessitait un long processus historique.»
Le caractère génial de la Constitution fédérale
En février 1848, à peine cinq jours après que la commission avait commencé à siéger, la révolution éclata à Paris. Elle s’étendit rapidement aux monarchies autoritaires européennes qui avaient menacé la Diète d’intervenir en cas de modification du Pacte fédéral en janvier 1848. Les forces antilibérales extérieures se voyaient ainsi affaiblies. La commission des 23 cantons sauta sur l’occasion: renonçant à tenter d’effectuer d’autres améliorations dans l’ancien Pacte fédéral, elle créa une nouvelle constitution en l’espace de 51 jours.
C’est ainsi qu’en juin 1848, la Diète adopta la nouvelle Constitution, qu’acceptèrent15 cantons et demi contre 6 et demi lors de votations menées en juillet et août 1848. Les cantons de Suisse centrale, le Tessin et le Valais se prononcèrent contre la nouvelle Constitution. Les cantons d’Uri, d’Obwald et de Nidwald rejetèrent l’acte lors d’une landsgemeinde. À Lucerne, la décision positive fut obtenue par un procédé particulier: les oui furent additionnés aux abstentions. À Fribourg, ancien canton du Sonderbund, le oui l’emporta grâce à une décision du Grand Conseil. Tout ceci n’augurait rien de bon ni pour la nouvelle Constitution fédérale, ni pour la recherche d’un consensus et l’intégration des perdants. Il faut toutefois souligner que le camp des conservateurs catholiques, qui se trouvait du côté des vaincus, n’était pas en soi défavorable au projet, et que la plupart des cantons ayant voté non acceptèrent le principe de majorité (bien qu’en serrant les dents), se déclarant désormais liés par la Constitution. Notamment parce que certains de leurs intérêts avaient été pris en compte dans la Constitution. Le 12 septembre 1848, la Diète déclara que la Constitution fédérale était adoptée et qu’elle constituait désormais la loi fondamentale de la Confédération suisse.
L’intégration des vaincus
L’interdiction des Jésuites par la Constitution ne doit pas non plus faire oublier que l’État fédéral présentait clairement des traits fédéralistes, en laissant aux cantons toute compétence en matière scolaire et ecclésiastique et en instituant le conseil des États ainsi que la majorité cantonale. La Constitution fédérale associa le principe national avec le maintien des cantons souverains. Confédération et États membres remplirent dès lors leur mission en coopérant sur un mode dualiste selon le principe de la subsidiarité. Le Sonderbund a ainsi contribué indirectement à empêcher l’émergence d’un pouvoir centralisé et d’autres bouleversements révolutionnaires souhaités par les radicaux.
