Die schweizerische Bundesverfassung von 1848 war eine der modernsten im damaligen Europa. Doch auch sie schleppte Schlacken der Vergangenheit mit sich. Einer der offensichtlichsten Widersprüche zum bürgerlichen Selbstverständnis, das auf der Gleichheit aller Bürger vor dem Gesetz basierte, war Artikel 41 der Bundesverfassung, der besagte, dass nur «Schweizer Bürger christlicher Konfession» ein unbedingtes Niederlassungsrecht auf dem gesamten Gebiet der Schweiz besitzen sollten. Die Infobroschüre für die Schweizer Bevölkerung begründete dies so: «Man hatte hier vorzüglich im Auge, die Juden auszuschliessen, besonders mit Rücksicht auf die fremden, welche nicht ermangeln würden, auf zwischen der Schweiz und Nachbarländern bestehende Verträge sich zu berufen, welche festsetzen, dass die Bürger dieser Staaten den Eidgenossen gleich gehalten werden wollen.» Das bedeutete: Die Kantone waren frei, Juden (auch den anerkannten schweizerischen Juden) die Niederlassung zu verweigern, was die Mehrheit der Kantone denn auch tat. Und da man selbst den einheimischen Juden diese Niederlassung verwehrte, sah sich die Schweiz im Recht, sie auch ausländischen Juden versagen zu können.

Auf der Verfassungsrevisionskonferenz votierten im Februar 1848 einzig die Vertreter der Kantone Genf, Neuenburg, Waadt und Aargau gegen die Einführung dieses diskriminierenden Artikels. Dass die Anwesenheit von Juden eine Gefahr darstelle, war auch für die Schweizer «Verfassungsväter» in ihrer Mehrheit nicht hinterfragte Alltagsüberzeugung. Besonders der Zürcher Vertreter (und erste Bundespräsident) Jonas Furrer beharrte auf dieser Ausschliessung und stellte noch weitere beschränkende Gesetze gegen Juden in Aussicht. Die Vertreter der schweizerischen Juden, die in ihrer Mehrheit in den beiden ärmlichen Aargauer Bauerndörfern Oberendingen und Lengnau lebten, zeigten sich bestürzt über diese Zurücksetzung: «Eine Hohe Bundesrevisionskommission wird uns erlauben, die Bemerkung zu machen, dass diese Ausschliessung uns wider alles Erwarten trifft, dass wir keinen Grund kennen, warum uns diese Zurücksetzung auch in der neu zu schaffenden Bundes-Verfassung die bessere Aussicht für die Zukunft unserer Jugend entziehen soll.»

Differenzen mit Frankreich und den USA

Sollten die Schweizer Politiker allerdings erwartet haben, mit diesem diskriminierenden Passus in der Verfassung ihr Verhältnis zum Ausland in Sachen Niederlassungsfragen abschliessend geregelt zu haben, so sahen sie sich bald eines Besseren belehrt. Als Baselland 1851 damit begann, sich im Kanton unangemeldet aufhaltende jüdische Franzosen auszuweisen, um schliesslich Juden überhaupt jeden Aufenthalt im Kanton zu verbieten, protestierte Frankreich im Namen ihrer jüdischen Bürger gegen diese «gewaltsame Austreibung». Mit den USA schloss die Schweiz 1855 zwar noch einen Handelsvertrag ab, der jüdische US-Amerikaner vom Recht auf freie Niederlassung in der Schweiz ausnahm; dieser scheinbare Sieg des schweizerischen Standpunktes rief allerdings in den USA sofort Empörung hervor. Der US-Präsident persönlich beauftragte den Botschafter in der Schweiz, Theo S. Fay, mit der Ausarbeitung eines Berichtes über die rechtlichen Zustände in der Schweiz. Fay legte diesen Bericht 1859 vor. Er stellte der Schweiz kein gutes Zeugnis aus: Ein jüdischer Amerikaner hätte keinerlei Probleme durch Frankreich oder Preussen zu reisen, «kömmt er jedoch in die Schweiz, so ändert sich die Szene. Er wird als ein Schwindler, ein Wucherer, ein Feind betrachtet, obschon er herkömmt, um keinem Menschen etwas zu leide zu thun. (...) Wird er nicht sogleich und ohne Umstände durch einen Gendarmen aus dem Kanton gewiesen, so erscheint ein Polizeibeamter, ihm einen Schimpf angedeihen zu lassen und eine übermässige Gebühr zu fordern.» Einige Kantone, wie Graubünden, Zürich und St. Gallen, liessen daraufhin zwar ihre Niederlassungsbeschränkungen fallen; solange der Artikel 41 jedoch in Kraft blieb, konnte kein Kanton dazu gezwungen werden, seine Niederlassungspraxis zu ändern.

Frankreich bleibt hart

Zu Beginn der 1860er-Jahre lief für die Schweiz die Zeit ab, in der es ihr noch gelungen war, die antijüdische Diskriminierung mit in die Handelsverträge mit auswärtigen Staaten zu packen. 1863 verweigerten die Niederlande die Ratifizierung eines solchen Vertrages mit Hinblick auf die schweizerische Illiberalität, und Frankreich schliesslich weigerte sich im gleichen Jahr von Beginn an, überhaupt mit der Schweiz in nähere Verhandlungen einzutreten, sollte sie jüdische Franzosen vom gegenseitig konzedierten Niederlassungsrecht ausnehmen wollen. Der Schweizer Verhandlungsführer Johann Kern versuchte diesen Punkt zunächst noch als Verhandlungspfand gegen Konzessionen in Zollfragen einzusetzen, doch machte die französische Seite sogleich klar, dass sie nicht vorhabe, «Fragen von hoher Moralität» gegen Zollermässigungen einzutauschen.

So akzeptierte die Bundesversammlung 1864 schliesslich die französischen Bedingungen. Vorangegangen waren hitzige Diskussionen, in denen neben der Grundsatzfrage der jüdischen Niederlassung auch Probleme der Kantonalsouveränität Thema waren. Bundespräsident Jakob Dubs hatte an die Ehre und an die wirtschaftlichen Interessen der Schweiz appelliert, um die Ratifizierung durchzusetzen: In der Bundesverfassung sei «der schöne Satz ausgesprochen: "Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich"», doch «sie ging dann in Artikel 41 und brach dieses Prinzip zu Ungunsten der Juden. (…) Wenn wir da einen Ausblick thun auf die Welt, so finden wir mit Beschämung, dass wir in dieser Judenfrage allein stehen oder in einer Gesellschaft, die fast noch schlimmer ist als das Alleinsein. Wir sind zum Fingerzeig der europäischen Gesellschaft geworden. Kein Staat will mehr einen Vertrag mit uns schliessen, wodurch wir einen Theil seiner Bürger zurücksetzen. Ohne grossen Schaden an unserer Ehre und an unseren Interessen ist dieser Zustand unhaltbar geworden.» Auf die Befürchtung, die Schweiz würde ihre Selbstbestimmung verlieren, sollte sie dem französischen Druck nachgeben, antwortete der Aargauer Ständerat und spätere Bundesrat Emil Welti knapp: «Zum Wahren, Guten und Rechten darf man sich schon zwingen lassen. Der freie Wille allein hätte uns nicht so weit gebracht; alle Fortschritte sind von tausend andern abhängig, welche dem moralischen Grunde nachhelfen, so auch hier.»

Mit der Ratifikation des Handelsvertrages mit Frankreich hatten jüdische Franzosen nun Niederlassungsrechte in der Schweiz, die den einheimischen Juden immer noch vorenthalten werden konnten, solange der Artikel 41 in Kraft blieb. Der Bundesrat lancierte daraufhin eine Volksabstimmung zur Teilrevision der Bundesverfassung, die diesen Artikel beseitigen sollte. Am 14. Januar 1866 akzeptierte die Schweizer Stimmbevölkerung diese Änderung mit 53 Prozent Ja-Stimmen, wobei die Resultate kantonal extrem variierten. Zürich nahm die Revision mit 93,9 Prozent Ja-Stimmen an, während das Schlusslicht Appenzell Innerrhoden mit nur 2 Prozent Ja-Stimmen wuchtig ablehnte. Die allgemeine Religions- und Kultusfreiheit sollte erst mit der Totalrevision der Bundesverfassung 1874 Realität werden.