Der Gesamtbundesrat anlässlich seiner Sitzung «extra muros» vom 24. April 2013. — Der Gesamtbundesrat anlässlich seiner Sitzung «extra muros» vom 24. April 2013 zusammen mit der Waadtländer Regierung und dem Gemeinderat von Nyon im Château de Prangins. Nicht nur im Bundesrat gilt das Prinzip der Konkordanz, sondern auch auf kantonaler und teils auf kommunaler Ebene. Schweizerisches Nationalmuseum

Mit der Zauberformel zur Konkordanz

Die Konkordanz ist ein für die Schweiz typisches Demokratiemodell, das den Konsens fördert und den inneren Frieden sichert. Entstanden ist das System zu Beginn des 20. Jahrhunderts.

René Roca

René Roca ist promovierter Historiker, Gymnasiallehrer und leitet das Forschungsinstitut direkte Demokratie fidd.ch.

Der Begriff «Konkordanz» bedeutet «Ausgleich» und ist zu einem festen Bestandteil der politischen Kultur der Schweiz geworden. Im Fokus steht dabei besonders das Exekutivorgan auf Bundesebene, der siebenköpfige Bundesrat. Die wählerstärksten Parteien teilen die Exekutivsitze unter sich auf und bilden so eine Quasi-Allparteienregierung. Verknüpft damit ist das Kollegialitätsprinzip, das heisst, dass gemeinsam gefällte Beschlüsse von allen Mitgliedern gegen Aussen vertreten werden. Dies ergibt ein Gremium, das durch Stabilität und oft auch durch Kontinuität geprägt ist. Konkordanz und Kollegialität sorgen somit mittel- bis langfristig für einen Entscheidungsmechanismus, der durch das gütliche Einvernehmen und breit abgestützte Kompromisslösungen bestimmt ist. Diese Prinzipien der schweizerischen Politik sind nicht in der Bundesverfassung verankert, stellen also sozusagen «Gewohnheitsrecht» dar und finden sich mehr oder weniger auch auf der kantonalen Ebene.

Die Konkordanzdemokratie steht im Gegensatz zur sogenannten «Konkurrenzdemokratie», die als Grundsatz die meisten übrigen Demokratien weltweit prägt. Nach Wahlen übernimmt jeweils die wählerstärkste Partei die Regierung oder bildet mit einer oder mehreren weiteren Parteien eine Koalitionsregierung. Bei den nächsten Wahlen kann mit neuen Mehrheitsverhältnissen alles schon wieder völlig anders sein. Die Berechenbarkeit von Politik kann so arg strapaziert werden.

Der Begriff Konkordanz prägt in der Schweiz neben dem Bundesrat auch die übrigen politischen Gewalten und Organe. Alle wichtigen politischen Parteien werden jeweils in die konsensorientierte Entscheidungsfindung einbezogen. Gerade bei der Vergabe von politischen Ämtern sowie Führungspositionen in Verwaltung, Armee und Justiz bürgt das Prinzip der Konkordanz dafür, dass die Parteien im Verhältnis ihrer Stärke berücksichtigt werden.

Nationalratssaal — **Auch im Parlament werden alle wichtigen politischen Parteien in die konsensorientierte Entscheidungsfindung einbezogen.** Parlamentsdienste 3003 Bern

Historische Wurzeln

Historisch betrachtet entwickelte sich die Konkordanzdemokratie in der Schweiz seit den 1930er-Jahren. Totalitäre politische Ideologien wie der Faschismus und der Stalinismus sowie die Weltwirtschaftskrise bewirkten damals auch in der Schweiz eine Polarisierung zwischen der Arbeiterbewegung und den bürgerlichen Kräften. Die politische Kultur der Schweiz stand damals zwar mit dem Ausbau der direkten Demokratie auf der Bundesebene (Referendum 1874, Volksinitiative 1891) auf einem soliden Fundament. Trotzdem stellte der Erste Weltkrieg und vor allem der Generalstreik von 1918 die Schweizer Politik vor ernsthafte Probleme. Eine zentrale Forderung der Arbeiterbewegung war die Proporzwahl, um die freisinnige Vormacht, die seit der Bundesstaatsgründung 1848 existierte und durch die Majorzwahl zementiert wurde, zu überwinden. Die Forderung wurde 1919 mit den erstmaligen Proporzwahlen in den Nationalrat erfüllt. Damit entspannte sich langsam die Frontenbildung zwischen dem Bürgerblock sowie kommunistischen und sozialdemokratischen Parteien. Die 1935 erstmals klar erfolgte Zustimmung der Sozialdemokratischen Partei (SPS) zur militärischen Landesverteidigung brach dann endgültig das Eis. Die bürgerlichen Parteien stuften nun die SPS nicht mehr als Klassenfeind ein und waren gewillt, die politischen Kämpfe auf dem demokratischen Parkett auszutragen. Damit wurde auch die Zusammenarbeit zwischen den Parteien gestärkt, was schliesslich 1943 in der erstmaligen Wahl eines Sozialdemokraten, nämlich Ernst Nobs, in den Bundesrat gipfelte. Mit der Zustimmung zu einem zweiten Sitz war die SP dann 1959 praktisch im Verhältnis zu ihrer Parteienstärke im Kollegium des Bundesrates vertreten, die Quasi-Allparteienregierung war perfekt. Diese Konstellation erhielt auch den Namen «Zauberformel».

**Propagandapostkarte für die Einführung des Proporzwahlsystems, um 1910.** Schweizerisches Nationalmuseum

Wahl vom 17. Dezember 1959 — Mit der Wahl von Hans-Peter Tschudi am 17. Dezember 1959 wird der Bundesrat erstmals nach der «Zauberformel» zusammengesetzt. Der neu gewählte Bundesrat bei der Vereidigung im Nationalratssaal. Von links: Max Petitpierre (FDP), Paul Chaudet (FDP), Friedrich Traugott Wahlen (SVP), Jean Bourgknecht (CVP), Willy Spühler (SP), Ludwig von Moos (CVP), Hans-Peter Tschudi (SP) und Bundeskanzler Charles Oser. Schweizerisches Nationalmuseum / ASL

Die «Zauberformel» des Bundesrates

Die entsprechende parteipolitische Zusammensetzung, nämlich zwei SP-Politiker, zwei von der FDP, zwei von der CVP und einer von der BGB/SVP, hielt von 1959 bis 2003 und ist damit der wohl stärkste Ausdruck der Konkordanzdemokratie. Gerade in der Schweiz wird die Alternative, also eine auf einer (knappen) Mehrheit beruhende Exekutive – eben eine «Konkurrenzdemokratie» – als zu wenig effizient betrachtet, da die Opposition die Regierungsarbeit durch den intensiveren Einsatz des Referendums stark erschweren könnte.

Allerdings torpedieren besonders die SP und seit den 1990er-Jahren auch die SVP immer wieder die Konsenspolitik, indem sie vor allem mit eigenen Initiativen eine eigene politische Agenda ins Spiel bringen. Das belebt zwar die Politik, führt dann aber immer wieder zur Intervention der anderen Parteien, die der SP und SVP das Ausscheren aus dem Regierungskonsens vorwerfen und mit deren Hinauswurf aus dem Bundesrat drohen. 2003 wurde mit der Abwahl einer CVP-Bundesrätin und der Wahl eines zweiten SVP-Bundesrates die Wahlarithmetik der Zauberformel wieder hergestellt. Nach einem Zwischenspiel ab 2007 mit einer BDP-Bundesrätin – die Bürgerlich-demokratische Partei (BDP) entstand nach der Abspaltung von der SVP – herrscht seit 2015 wieder der «Normalzustand» mit einer faktischen «Zauberformel».

Der Bundesrat 2004: Moritz Leuenberger, Samuel Schmid, Pascal Couchepin, Joseph Deiss (Bundespräsident), Micheline Calmy-Rey, Christoph Blocher, Annemarie Huber-Hotz (Bundeskanzlerin), Hans-Rudolf Merz. Bundeskanzlei / Tobias Madörin
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Der Bundesrat 2008: Eveline Widmer-Schlumpf, Moritz Leuenberger, Micheline Calmy-Rey, Pascal Couchepin (Bundespräsident), Samuel Schmid, Doris Leuthard, Hans-Rudolf Merz, Corina Casanova (Bundeskanzlerin). Bundeskanzlei / Béatrice Devènes und Dominic Büttner
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**Der Bundesrat 2016: Alain Berset, Didier Burkhalter, Doris Leuthard, Johann N. Schneider-Ammann (Bundespräsident), Ueli Maurer, Simonetta Sommaruga, Guy Parmelin, Walter Thurnherr (Bundeskanzler).** Bundeskanzlei / Edouard Rieben und Nina Líška Rieben
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Grosse staatspolitische Bedeutung

Die Konkordanz ist neben dem Föderalismus, der direkten Demokratie und dem Milizprinzip ein zentraler staatspolitischer Pfeiler der schweizerischen politischen Kultur, der sich bis heute bewährt hat. Die Vorteile gegenüber einer «Konkurrenzdemokratie» sind augenfällig, denn die politische Macht wird nicht zuletzt auch mit Hilfe der direkten Demokratie gleich mehrfach gebrochen: es herrscht keine «Parteiendiktatur»; autoritäre Einzelpersönlichkeiten haben wenig Chancen, sich zu profilieren; es herrscht weniger Korruption, und dafür mehr Transparenz im politischen Prozess.

Auch in einer Konkordanzdemokratie ist aber eine konstruktive Opposition möglich und kann durchaus effizient sein. Die Hauptopposition ist das Stimmvolk, das jederzeit mittels der direkten Demokratie in den politischen Prozess eingreifen kann. Daneben haben – neben der beschriebenen problematischen Oppositionspolitik der Pol-Parteien SP und SVP – auch kleinere, nicht an der Regierung beteiligte Parteien die Möglichkeit, innen- und ausserparlametarische Opposition zu betreiben. Ein gutes Beispiel dafür ist der Erfolg der Grünen und Grünliberalen im Rahmen der Klimadebatte, was mittelfristig die nun bestehende «Zauberformel» ins Wanken bringen könnte.

Mehrmals pro Jahr kann das Schweizer Stimmvolk über Sachfragen entscheiden. So haben auch kleinere, nicht an der Regierung beteiligte Parteien und Organisationen die Möglichkeit, Opposition zu betreiben. Abstimmungsplakat, 1977. Schweizerisches Nationalmuseum / ASL

Ebenfalls ein wichtiger Wesenszug der schweizerischen Konkordanz ist seit der Nachkriegszeit der Einbezug der referendumsfähigen Verbände bei politischen Entscheidungen. Ein referendumsfähiger Verband ist ein Verband mit mindestens 50ʼ000 Mitgliedern, der alleine mit der Aktivierung seiner Mitglieder in kurzer Zeit die notwendige Unterschriftenzahl bei einem Referendum zustande bringen könnte. Mit dem sogenannten Vernehmlassungsverfahren wird diesen Verbänden die Möglichkeit gegeben, zu Vorlagen Stellung zu nehmen, bevor diese im Parlament behandelt werden. Meistens wird dann ein Kompromiss ausgehandelt, der ein Referendum unnötig machen soll.

Allgemein fördert das Prinzip der Konkordanz – die Suche nach einem «Ausgleich» – einen ruhigen und sachlichen politischen Prozess, der anstehende Probleme einer guten und vernünftigen Lösung zuführt. Dem gilt es auch in Zukunft Sorge zu tragen.